SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO 241 06DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la carga de especificidad (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance del requisito de suficiencia (Salvamento de voto)El requisito de suficiencia impone al accionante la carga de adelantar una exposición de todos los elementos necesarios para iniciar el examen de constitucionalidad. Tal exigencia cobra especial relevancia, verbi gratia, cuando la acusación que se hace al texto legal consiste en no haber agotado de manera cabal el trámite legislativo, puesto que al demandar la existencia de vicios formales, la demanda debe poner en conocimiento de la Corte la clase de procedimiento del cual se trata y los supuestos hechos que lo viciarían. Un segundo elemento de este último requisito consiste en que la acción debe cumplir con un cierto grado de persuasión sobre el juez respecto de la inconstitucionalidad de la norma demandada, esto es, el concepto de la violación por parte del ciudadano debe ser adelantado de manera tal que despierte, al menos, “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento del requisito de suficiencia (Salvamento de voto)En cuanto al requisito de suficiencia, sin lugar a dudas el escrito de corrección de demanda presentado ante la Corporación cumple con la exigencia que éste plantea toda vez que, como se ha expuesto a lo largo de este salvamento de voto, el ciudadano realizó una adecuada descripción de la manera como el texto constitucional resulta vulnerado por la Ley 715 de 2001. La demanda tiene el efecto objetivo de ejercer un considerable grado de persuasión sobre el juez de constitucionalidad. Para constatar dicho poder de influencia, que supera el grado mínimo de duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición demandada, que según la jurisprudencia constitucional bastaría para admitir la demanda, se puede revisar el aparte III del escrito presentado por el ciudadano en el cual se contrapone el inciso 2° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 con los artículos 286 y 287 de la Constitución. De igual manera, la oposición que plantea entre el inciso 3° del artículo 83, que condiciona la recepción y la administración de los recursos a la constitución de los resguardos indígenas como entidades territoriales, y el artículo 286 del texto constitucional, que define los territorios indígenas como verdaderas entidades territoriales; no sólo está adecuadamente formulada, sino que objetivamente supone un cierto grado de incertidumbre sobre la constitucionalidad de la Ley sobre la cual debió pronunciarse la Corte.Referencia: expediente D-6371Recurso de súplica contra el auto de agosto 4 de 2006 proferido por la Magistrada Sustanciadora Clara Inés Vargas Hernández dentro del proceso D-6371. Demandante: Ramón Esteban Laborde RubioMagistrado Ponente Dr. NILSON PINILLA PINILLACon el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión adoptada en el proceso de la referencia, mediante la cual se confirmó el auto del 4 de agosto de 2006, que a su vez resolvió rechazar la demanda interpuesta por Ramón Esteban Laborde Rubio contra de los incisos 2°, 3° y 4° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001. Para exponer las razones por las cuales me aparto de la conclusión a la cual arribó la Corte es preciso hacer alusión, en primer lugar, a los requisitos que deben ser observados por los ciudadanos al promover una acción pública de inconstitucionalidad, para luego analizar si la demanda presentada por el ciudadano satisfacía tales requerimientos.1. Requisitos en la formulación del cargo de inconstitucionalidad. Especificidad y suficiencia En abundante jurisprudencia la Corte Constitucional ha precisado el alcance de las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 sobre el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. En ese sentido, con el objetivo de asegurar que el trámite de revisión de constitucionalidad no se convierta en un espacio propicio para la revisión oficiosa de la Ley, este conjunto de requisitos busca garantizar que las razones por las cuales el ciudadano considera que el texto constitucional está siendo trasgredido sean expuestas de manera tal que la acción interpuesta permita el riguroso control de constitucionalidad ejercido por la Corporación.Al respecto, en sentencia C-1052 de 2001 la Corte adelantó un detenido análisis sobre el concepto de violación, el cual resulta relevante para el presente caso. Señaló la Corte que para efectos de garantizar que el control de constitucionalidad sea realizado en los estrictos términos del artículo 241, la exposición de las razones por las cuales se acusa a la disposición demandada de oponerse a la Constitución debe ser clara, cierta, específica, pertinente y suficienteA propósito de los requisitos de especificidad y suficiencia, por los cuales fue negado el recurso de súplica en el presente caso, la Corte sostuvo que en virtud del primero el actor debe ofrecer una descripción de la manera como el texto constitucional resulta vulnerado por la disposición bajo estudio “a través de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada” Ahora bien, el requisito de suficiencia impone al accionante la carga de adelantar una exposición de todos los elementos necesarios para iniciar el examen de constitucionalidad. Tal exigencia cobra especial relevancia, verbi gratia, cuando la acusación que se hace al texto legal consiste en no haber agotado de manera cabal el trámite legislativo, puesto que al demandar la existencia de vicios formales, la demanda debe poner en conocimiento de la Corte la clase de procedimiento del cual se trata y los supuestos hechos que lo viciarían.Un segundo elemento de este último requisito consiste en que la acción debe cumplir con un cierto grado de persuasión sobre el juez respecto de la inconstitucionalidad de la norma demandada, esto es, el concepto de la violación por parte del ciudadano debe ser adelantado de manera tal que despierte, al menos, “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”A la luz de estas consideraciones respecto de los requisitos que en opinión de la Corte no fueron cumplidos por el peticionario en el caso concreto, procedo ahora a realizar un análisis sobre si, en efecto, la demanda presentada cumple con las exigencias de especificidad y suficiencia.2. Cargo de inconstitucionalidad en contra de los incisos 2°, 3° y 4° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 por violar los artículos 13, 70, 286, 287, 288, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución y los artículos 6° y 7° del Convenio 169 de la OITEl escrito de corrección de demanda cita la totalidad de la disposición acusada (fls. 18 y 19), de la cual se trascribe a continuación un aparte para analizar el supuesto incumplimiento de los requisitos exigidos por la Corte.ARTÍCULO
83. DISTRIBUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PARA RESGUARDOS INDÍGENAS. Los recursos par los resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la participación de la población de la entidad o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora al DANE.Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda. (...) Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente la transferencia.Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas deberán destinarse prioritariamente a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al Régimen subsidiado, educación preescolar, básica, primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena. (...) (Negrilla fuera de texto)A renglón seguido, el accionante hace un estudio comparativo del alcance de la disposición a la luz de lo dispuesto por los artículos 286 y 287 de la Constitución para concluir lo siguiente:La norma acusada, al disponer que la administración de los recursos asignados por el Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas –SGPRI- no se realiza a través de sus propias autoridades, sino por las autoridades municipales, desconoce el carácter actual y vigente que la Constitución le otorga a las autoridades e instituciones indígenas de ser legítimos sujetos de derechos y obligaciones, dotados por tanto de autonomía política y jurídica dentro de su ámbito territorial (...) de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 286 de la Constitución PolíticaART. 286.- Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas(...)ART. 287.- Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos (...)
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.Al analizar el texto trascrito se encuentran varios elementos que deben ser estudiados con algún detalle para efectos de establecer si, en conjunto, constituyen un adecuado cargo de inconstitucionalidad en contra de la disposición legal demandada que haga procedente la admisión de la acción. El objeto del inciso 2° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 consiste en asignar la administración de los recursos de los resguardos indígenas al municipio en el cual se ubique la comunidad. En aquellos casos en los cuales se sitúe en un territorio en el que colinden varios municipios, la administración corresponderá, según la disposición, a dichas entidades de manera proporcional al territorio. A continuación el inciso en comento realiza una regulación detallada del funcionamiento concreto de las cuentas a través de las cuales se realizan las transferencias. El inciso 3° del artículo 83, por su parte, difiere la facultad de administración autónoma de los recursos de los resguardos indígenas a su constitución como entidades territoriales.Finalmente, el inciso 4° del artículo 83 establece una destinación prioritaria que debe ser atendida al momento de invertir los recursos de los resguardos indígenas con el objetivo de atender las necesidades básicas allí descritas.El peticionario sostiene que estas disposiciones contradicen lo establecido en el texto constitucional, en sus artículos 286, 287, 288, 329, 330 y 56 transitorio y los artículos 6° y 7° del Convenio 169 de la OIT debido a las siguientes razones:1. En primer lugar, la demanda parte del reconocimiento de una supuesta omisión del Legislador en materia territorial, consistente en que, a pesar de lo establecido en los artículos 288, 329 y 330 del texto constitucional, a la fecha no se ha expedido la Ley orgánica de ordenamiento territorial. Explica a continuación que sólo una lectura parcial y aislada del artículo 329 Superior, el cual precisa que la conformación de las entidades territoriales indígenas debe hacerse atendiendo lo dispuesto por la ley orgánica, podría llevar a la errada conclusión de negar a los pueblos indígenas la autonomía que fue atribuida a ellos por la Constitución, mientras dicha ley no sea expedida.Una lectura sistemática de la Carta impone, a juicio del accionante, una conclusión radicalmente diferente, dado que el artículo 286 Superior establece que “Son entidades territoriales los departamentos, municipios, distritos y los territorios indígenas”. Esta disposición no difiere la creación de los territorios indígenas como entidades territoriales a futuro, como sí ocurre en el caso de las regiones y las provincias, sino que al contrario afirma que los territorios indígenas son, desde el momento en que fue promulgada la Constitución, verdaderas entidades territoriales. De tal manera, de acuerdo a la exposición realizada por el señor Laborde, estas disposiciones demandan una aplicación normativa directa del texto constitucional y no pueden ser condicionadas a la expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial.En ese sentido, el ciudadano afirma que los artículos 286 y 287 de la Constitución han otorgado de manera directa a las comunidades indígenas autonomía administrativa y presupuestal, dado que la primera disposición constitucional reconoce a los territorios indígenas como entidades territoriales y la segunda atribuye a la generalidad de estas entidades, sin excluir a los territorios indígenas, autonomía para realizar la administración de sus recursos.Además de los artículos constitucionales citados, el accionante apoya el cargo de inconstitucionalidad en la sentencia T-254 de 1994, a la cual corresponde el extracto que se trascribe a continuación.Aun cuando hasta el momento no se haya expedido la correspondiente ley llamada a regular el trascendental aspecto del régimen territorial del país, es posible, no obstante, distinguir que, a diferencia de lo que acontece frente a otras entidades territoriales, a los miembros de las comunidades indígenas se les garantiza no sólo una autonomía administrativa, presupuestal y financiera dentro de sus territorios, como puede suceder con los departamentos, distritos y municipios, sino que también el ejercicio, en el grado que la ley establece, de autonomía política y jurídica, lo que se traduce en la elección de sus propias autoridades.2. Como corolario de lo anterior, el peticionario sostiene que el inciso 2° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 es inconstitucional en la medida en que confiere a la autoridad municipal del territorio en el cual se encuentre el resguardo indígena la administración de sus recursos. Como ha sido expuesto, a juicio del ciudadano, los artículos 286 y 287 de la Constitución confieren a los resguardos indígenas autonomía para llevar a cabo tal administración.3. Ahora bien, el accionante sostiene que el inciso 3° del artículo 83 es contrario a la Carta puesto que en el caso de las comunidades indígenas condiciona la recepción y administración directa de las transferencias a su constitución como entidades territoriales, en contraposición a lo establecido en el artículo 286 del texto constitucional, según el cual los territorios indígenas “son entidades territoriales”. Agrega que al dar aplicación directa a la Constitución los territorios indígenas cumplirían de manera automática el requisito establecido por la Ley.Adicionalmente, el demandante sostiene que implícitamente la disposición está supeditando el reconocimiento de la autonomía financiera y presupuestal de los territorios indígenas a su constitución como entidades territoriales de acuerdo a lo que disponga la ley orgánica de ordenamiento territorial, la cual no ha sido expedida a la fecha.En opinión del ciudadano, la presunta omisión legislativa no puede obstaculizar el reconocimiento de los territorios indígenas como entidades territoriales, no sólo porque esta calidad de entidad territorial venga dada por el artículo 286 del texto constitucional, sino porque el artículo 56 transitorio colma parcialmente dicha laguna jurídica, dado que esta disposición otorga al Gobierno la facultad de expedir las normas fiscales necesarias, y las demás que resulten pertinentes, para asegurar el funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales, “mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329“ (ley orgánica de ordenamiento territorial)A juicio del accionante, el artículo transitorio deja ver que desde el momento en que fue expedida la Constitución los pueblos indígenas cuentan con autonomía administrativa y financiera, la cual está llamada a ser desarrollada por la ley orgánica. No obstante, en atención a que al momento en que la Constitución entró en vigencia no se contaba con dicha ley, la disposición autorizó al Gobierno para que expidiera la regulación que resultara necesaria para garantizar el funcionamiento “de los territorios indígenas”, por lo cual concluye que dicho funcionamiento no puede estar condicionado a la expedición de la ley orgánica.A su vez, apoya esta afirmación en la sentencia T-634 de 1999, en la cual la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:Por lo tanto, aunque no se haya expedido la ley orgánica, ya son de aplicación los principios que la Constitución señala, entre ellos el reconocimiento de la propia identidad indígena. Además, no existe totalmente una laguna legal porque el artículo transitorio 56 dice:Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales”4. Para terminar, el accionante afirma que el inciso 4° es contrario a la normatividad constitucional al limitar la autonomía de los resguardos indígenas por medio del establecimiento de determinadas destinaciones prioritarias de los recursos asignados a los resguardos indígenas, en contra de lo dispuesto en el artículo 7° del Convenio 169 de la OIT, ratificado por medio de la Ley 21 de 1991.El mencionado convenio consagra el derecho de los pueblos indígenas a “decidir sus propias prioridades en lo que al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”A juicio del ciudadano, esta disposición, que hace parte del catálogo de normas constitucionales gracias a su inclusión en el bloque de constitucionalidad, resulta vulnerada por el inciso 4° del artículo 83 en la medida en que limita la inversión de los recursos asignados a la atención de ciertas necesidades sin que, para tal efecto, hayan sido consultadas las comunidades indígenas, ni se les permita decidir de manera libre concentrar el esfuerzo presupuestal en la solución de aquellas situaciones que consideren prioritarias.5. Aunado a lo anterior, el demandante sostiene que el inciso 4° del artículo 83 “establece un trato discriminatorio para los pueblos indígenas al limitar de manera taxativa los sectores de inversión social a los cuales pueden aplicar los recursos de inversión social que se les asignan, a diferencia de los asignados al resto de la población no indígena, que cuenta con una mayor gama de posibilidad para atender y priorizar los sectores de inversión a los cuales aplicar los recursos que la misma ley les asigna, con lo cual se viola lo dispuesto en los artículos 13 y 70 de la Constitución Política e, igualmente se desconoce el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe su proceso de desarrollo económico, social y cultural, imponiendo así una determinada concepción o modelo de vida con lo cual se quebranta el principio pluralista, el derecho a la igualdad y el derecho de autogobierno reconocidos a favor de los pueblos indígenas en la Constitución artículos 1°, 7°, 93 y 330 y el bloque de constitucionalidad en relación con el Convenio 169 de la O.
I. T. Artículos 6° literal a) y 7° numeral 1°”Al realizar una lectura completa de la Ley 715 de 2001, el peticionario concluye que el Legislador ha establecido una asignación específica para atender de manera particular las necesidades de salud y educación, cuya administración corresponde a los departamentos, distritos y municipios certificados. Agrega que en el caso de las entidades de orden municipal la Ley ha incluido una “modificación a la participación para los municipios que se denomina de Propósito General, de la cual ya no participan los resguardos indígenas”, toda vez que en el caso de estos últimos la asignación de recursos se hace de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2° parágrafo 2° del artículo 83.El trato discriminatorio alegado por el accionante, que resulta contrario a los artículos 13 y 70 de la Constitución, consiste en que mientras los municipios cuentan con la facultad de invertir los recursos correspondientes a la partida de Propósito General en la financiación de proyectos de servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, atención ambiental, deporte, recreación, cultura, prevención y atención de desastres, entre otros; de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 83, los resguardos indígenas sólo pueden invertir los recursos en salud; educación; vivienda; desarrollo agropecuario y agua potable.3. Análisis de los requisitos de especificidad y suficiencia de los cargos presentados por el ciudadanoEn líneas anteriores se analizó el significado de los requisitos de especificidad y suficiencia de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los cuales deben ser satisfechos para que la acción pública de inconstitucionalidad de origen a un fructífero proceso de revisión constitucional que no desemboque en un auto de rechazo o en sentencia de inhibición debido a la ineptitud de la demanda.En cuanto al requisito de suficiencia, sin lugar a dudas el escrito de corrección de demanda presentado ante la Corporación cumple con la exigencia que éste plantea toda vez que, como se ha expuesto a lo largo de este salvamento de voto, el ciudadano realizó una adecuada descripción de la manera como el texto constitucional resulta vulnerado por la Ley 715 de 2001. Además de hacer una juiciosa labor de comparación de cada uno de los incisos demandados del artículo 83 de la Ley con las normas constitucionales que, a su juicio, resultaban vulneradas, en la demanda el accionante hizo una prolija exposición de los fundamentos constitucionales de la autonomía de las comunidades indígenas, los cuales, en su opinión, resultan trasgredidos por la Ley (i) al atribuir la administración de los recursos asignados a los resguardos indígenas a los municipios en los que se encuentren, (ii) al diferir la administración de sus recursos al momento en que se constituyan como entidades territoriales y (iii) al consagrar destinaciones prioritarias en la inversión de sus recursos.Ahora bien, en cuanto al requisito de suficiencia, la demanda tiene el efecto objetivo de ejercer un considerable grado de persuasión sobre el juez de constitucionalidad. Para constatar dicho poder de influencia, que supera el grado mínimo de duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición demandada, que según la jurisprudencia constitucional bastaría para admitir la demanda, se puede revisar el aparte III del escrito presentado por el ciudadano en el cual se contrapone el inciso 2° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 con los artículos 286 y 287 de la Constitución. Su divergencia normativa, en la medida en que la ley confiere la administración de los recursos de los resguardos indígenas a los municipios, mientras que la Constitución otorga a aquellos la administración de sus propios recursos, plantea prima facie una duda sobre la constitucionalidad de la Ley que no requiere mayor explicación y hace propicia la revisión de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.De igual manera, la oposición que plantea entre el inciso 3° del artículo 83, que condiciona la recepción y la administración de los recursos a la constitución de los resguardos indígenas como entidades territoriales, y el artículo 286 del texto constitucional, que define los territorios indígenas como verdaderas entidades territoriales; no sólo está adecuadamente formulada, sino que objetivamente supone un cierto grado de incertidumbre sobre la constitucionalidad de la Ley sobre la cual debió pronunciarse la Corte.En cuanto al inciso 4°, el cargo formulado en su contra, consistente en que la disposición vulnera el artículo 7° del Convenio 169 de la OIT, sobre autonomía de los pueblos indígenas, y los artículos 13 y 70 de la Constitución, al establecer un tratamiento discriminatorio sobre la inversión de los recursos de los resguardos indígenas en comparación con la amplia facultad de disposición con la que cuentan los municipios; explica de manera suficiente, y con sólido fundamento constitucional, las razones por las cuales el accionante considera que el inciso 4° del artículo 83 resulta contrario a la normatividad superior.4. Consideración finalEn últimas, la acción del ciudadano se encamina a demostrar que el conjunto de disposiciones constitucionales que confiere autonomía a los pueblos indígenas reclama aplicación jurídica directa. Como corolario de lo anterior, en su opinión la ausencia de la ley orgánica de ordenamiento territorial no hace impracticable el funcionamiento de los territorios indígenas como entidades territoriales; al contrario, dicho desarrollo es ordenado de manera directa por el texto constitucional. En ese sentido, los incisos 2°, 3° y 4° del artículo 83 de la Ley 715 de 2001 resultan inconstitucionales, en opinión del ciudadano, en la medida en que al privar a los pueblos indígenas de la administración de sus recursos se hace nugatoria la autonomía conferida por la Constitución a estas comunidades. Es éste el argumento central de la acción, el cual además de cumplir con la totalidad de los requisitos propuestos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 reclama un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.Debido a las dimensiones del problema jurídico que plantea dicho cargo, su solución no debe darse en el escenario de autos sino en el contexto de una sentencia de fondo de constitucionalidad, toda vez que la estructura de la demanda se ciñe a las exigencias de procedibilidad para la admisión de la acción y la controversia que ésta propone es de primer orden. Así pues, la Corte debió pronunciarse sobre los efectos de la ausencia de la ley orgánica de ordenamiento territorial para establecer en sede de constitucionalidad si, en efecto, hay una omisión legislativa que impide el desarrollo de los territorios indígenas como entidades territoriales o si, como lo sugiere el accionante, en esta materia procede una aplicación directa del texto constitucional que permita su implementación inmediata.En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada por la mayoría de los miembros de la Corporación. Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado